近年来，随着经济的快速发展，人们生活水平的不断提高，在乌翠区域内的道路、公共广场等公共场地的建筑物及居民楼内外部，甚至交通工具上常见反反复复、禁而未绝的“城市小广告”。为回应党和人民群众对美好生活的新期待、新需求，乌翠区检察院围绕区内“城市小广告”治理开展专题调研，实地摸排140余栋居民楼，依法取证8000余份，梳理“上墙”电话200余个，逐一登记造册。在此基础上，乌翠区院检察院（以下简称“乌翠区院”）对“城市小广告”治理相关法律问题进行了深入分析，系统总结、借鉴了各地行之有效的经验做法，认为“城市小广告”既非不足为惧的“癣疥之疾”，又非不可治愈的“顽疾绝症”,在区委的坚强领导下，乌翠区院找准找实“城市小广告”治理的履职切入点、突破口，“对症下药”，使破坏区容区貌的“牛皮癣”治理“药效”显著。

　　一、“城市小广告”的概念及其具体分类

　　（一）“城市小广告”的概念解析

　　通过查阅相关规范性文件、学术文献等资料，截止到目前，对“城市小广告”尚未有统一、规范的称谓和科学、严谨的概念。实践中，由于地域不同，对“城市小广告”的定义也不尽相同，因此对“城市小广告”治理的执法标准，也有着明显的地域特色。

　　因此，对“城市小广告”概念的明确，对乌翠区检察院找准找实履职方向与重点，是很有必要的。基于乌翠区“城市小广告”治理的检察实践，我们认为，“城市小广告”是由完全不同性质的许多类广告组成,对其定义应紧紧抓住其发布形式上的特点，可将“城市小广告”概念表述为，“在城市区域内，未经相关行政主管部门批准或同意，利用建筑物、构筑物等公共设施载体，以人为张贴、刻画、喷涂等有损于公共载体物权人相关权益的方式，发布的各类广告，并且在多数情况下，这些广告是不合法的，涉及办假证、非法行医等违法经营行为，而且数量大、清除困难，对城市的市容市貌、环境卫生有很大的负面影响，严重影响城市的精神文明建设。

　　（二）“城市小广告”的具体分类

　　1.从“城市小广告”城市小广告所用材料和制作方式来划分，“城市小广告”主要有以下五种类型：一是乱张贴型,以不干胶纸普通胶水作为黏附材料，将写有各种内容的复印纸直接贴在公共场所。二是乱涂鸦型，用罐装的喷漆，喷涂于墙面等处的各种小广告。三是喷刷型，喷涂者将将模板按压在墙面上，用喷漆或普通油漆刷印而成的小广告。四是图章型：一般用超大型图章，印记最醒目、最难清除。五是油笔型：以各种耐油性记号笔涂写的小广告，多见于车站、公交站牌等处,这种方式效率高、隐蔽性强、更新率高。

　　2.从城市小广告内容划分，城市牛皮癣（小广告）主要有五种类型：一是假证办理类,办假证广告，尤以假文凭居多，这是最多也最常见的一种类型；二是招聘公关类,高薪招聘公关广告、以小型不干胶广告为主。三是中介推广类，主要出现在一些小街道或城乡结合部。四是家政服务类,疏通下水道、配钥匙、求租出租等家政服务类广告，此类广告主要出现在住宅楼道内。五是维护修理类，修理卷闸门广告，主要张贴在一些商铺、公司的卷闸门上。六是涉嫌传销内容的广告，以到处散发小卡片等为主。

　　二、“城市小广告”的发展过程及其危害

　　（一）“城市小广告”的发展过程

　　上世纪八十年代后期，随着我国改革开放不断深入、社会主义市场经济体制初露端倪，“城市小广告”在各地开始出现。最早的“城市小广告”是个人发布的求职、商品租售等信息，其后诸多中小企业及其他组织也频繁利用“城市小广告”宣传商品、服务，内容违法的“城市小广告”主要涉及非法行医、欺诈交易等。约在20世纪九十年代末，以制贩伪造的公文、证件及各类发票为内容的“城市小广告”占据了绝大多数，“城市小广告”从发布方式到内容发生了突变。面对禁而未绝的“城市小广告”,人民群众反响强烈，“城市小广告”考验着行政、执法、司法应对不法行为的履职能力。

　　（二）“城市小广告”的现实危害

　　“城市小广告”给社会风气、城市秩序带来一定程度上的现实损害，一是损害了城市内建筑物、构筑物、设施、树木等载体物权人相关权益。“城市小广告”发布者未经所有人或其授权的管理人同意擅自将建筑物、构筑物、设施、树木等作为发布“城市小广告”的载体，损害了所有人或其授权的管理人对其财产享有的权利。二是损害广告管理秩序。“城市小广告”中有相当一部分是商业广告，这些未经批准发布的商业广告违反了广告法的有关规定，损害了正常的商业广告管理秩序。三是为其它违法犯罪活动提供了便利条件。“城市小广告”作为一种工具和载体，为制贩伪造公文、证件及各类发票等违法犯罪活动提供传播媒介上的现实便利。四是有违社会公序良俗。大量“城市小广告”传递的信息粗陋、低俗，破坏社会道德风尚。

　　三、“城市小广告”治理的检察路径研究 

　　（一）常规做法

　　将检察院作为党委领导下的一个基层单位，在自己包保的小区内组织干警义务劳动，进行清理、粉刷，并派员轮流值班看守，以免城市牛皮癣复发，将其作为党建工作或者为民做实事的一项工作内容进行宣传报导，树立检察机关的良好形象。

　　（二）线索移送

　　有同志提出检察院可以进行先期调查，然后将线索移送公安机关或者行政执法局处理。从法理上讲是检察机关依职权对乱贴小广告进行了调查，目的是移交线索，也就是说没有走立案程序，那么检察机关行使调查权的法律授权在哪里。并且移送后行政机关如果不继续调查，导致最终无法行政处罚，甚至检察院移交的证据较全也不予处理，检察机关怎么办。也有同志说那就不动用检察职权，只作为公民、组织进行举报，这从法理上确实没有问题了，但由于没有运用职权调查，估计也仅能索取到电话号码，起不到什么效果，移交线索的意义不大。

　　（三）行政公益诉讼

　　有乱贴小广告存在，就能说明行政机关履职存在问题吗？给行政机关发检察建议就能解决问题吗？不那么简单。行政公益诉讼不仅需要有公益受损，还需要证明行政机关履职存在问题。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》规定，判断行政机关是否充分履职标准包括“行为要件＋结果要件+职权要件”三个要件标准：其一，行为要件方面，是否采取有效措施制止违法行为；其二，结果要件方面，国家利益和社会公共利益是否得到有效保护；其三，职权要件方面，若前两项不能实现，行政机关是否穷尽法定职能或者手段，即是否全面运用法律法规、规章和规范性文件规定的行政监管手段。其中“穷尽行政手段”是判断是否充分履职的最终标准。

　　首先，具体到乱贴小广告的法律适用上，2015年修改的《中华人民共和国广告法》在其法律责任中规定了工商行政管理部门可以针对各种不同的广告违法、违规行为作出不同程度的处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第49条：盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。乱贴小广告是否构成故意损毁公私财物，笔者认为行为性质肯定是损毁行为，关键是数额的认定。《黑龙江省城市市容和环境卫生管理条例》第41条第十项规定：“在树木、建筑物、构筑物、市政设施及地面上乱喷涂、乱刻画、乱张贴的，责令清除，并处以每处 200 元以上 500 元以下罚款。在喷涂、刻画、张贴的内容中公布通信工具号码的，通知通信部门按照有关规定处理。”上述法律法规均规定的是行政处罚，要行政处罚必须按照行政处罚法等规定的程序严格依法进行，必须证据确凿充分，形成链条，可能还需要一些操作细则来指导具体办案，而针对乱贴小广告的行政处罚具体细则缺失，又没有以住的执法案例予以参照，将导致行政处罚难以进行，这也是行政机关为难的主要原因。因此检察机关对行政机关是否“穷尽履职手段”难以把握和认定。

　　其次，行政公益诉讼还存在行政诉前检察建议内容不能解决全部问题的弊端。乱贴小广告的行为所产生的法律后果是多方面的，一方面本身触犯行政法，其行政责任的后果是行政处罚；另一方面违反民事法律，其民事责任根据《中华人民共和国民法典》侵权责任编的规定，应当承担恢复原状、赔偿损失等法律后果。有同志说行政机关在行政处罚时可不可以责令恢复原状、赔偿损失，《中华人民共和国行政强制法》第十二条规定行政强制执行的方式有“（四）排除妨碍、恢复原状；”《城市市容和环境卫生管理条例》第三十四条规定：“在城市建筑物、设施以及树木上涂写、刻画或者未经批准张挂、张贴宣传品等的，城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款。”从规定上看是可以责令侵权人补救的，并且《中华人民共和国行政强制法》第50条规定了代履行，第53条规定了可以申请法院强制执行。但在实际执行过程中，如何确定损害的范围、程度、同其他人分担责任，都存在争议，由于执行中没有主张、举证、质证等程序，通过执行程序解决难以操作。笔者认为虽然行政公益诉讼存在一定的局限，但维护城市和文明、卫生是政府部门共同的职责，检察机关应当建议行政部门加强执法，形成合力，以我管促都管。

　　（四）民事公益诉讼

　　那么乱贴小广告既然存在民事侵权行为损害公共利益的情况，检察机关是否可以以“公益诉讼起诉人”的身份提起民事公益诉讼呢？《民事诉讼法》第58条第二款一方面确立了检察机关作为公益诉讼的适格主体，但与此同时又加以限制，其诉讼主体地位具有补位性，即检察机关只在“没有其他机关或组织”或者“其他机关或组织不提起公益诉讼”的前提下才能自行提起公益诉讼。只有没有符合起诉条件的主体或者适格主体明示放弃诉权的前提下，检察机关才取得公益诉权资格，否则不能越俎代庖。这需要严格的履行诉前公告程序，平衡支持起诉、督促起诉和直接起诉之间的关系。在穷尽其他救济方式的可能性时，检察机关进入公益诉讼程序也应当保持谦抑性。最后，根据《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》的规定，“提倡省级检察院指定若干条件成熟的地方，分类、集中开展相关新领域的理论研究与实践探索。”经过同笔者所在省级检察院请示研究后，省院认为此案中检察机关并非适格主体，不宜对该案提起民事公益诉讼。但笔者认为此事应加强研讨和论证，检察机关可以充分运用检察职能能动履职，实践服务大局和为民司法的新方式方法。

　　（五）支持起诉

　　1.合格的原告

　　既然检察机关作为民事公益诉讼的原告有一定的争议，那总有合格的原告。可能的合格的原告有房屋的业主、业主大会或业主委员会、物业公司、街道办事处、居民委员会。

　　（1）房屋的业主。作为房屋的物权所有人，其当然可以作为原告。物权法第273条“业主对建筑物专有部分以外的共有部分，享有权利，承担义务”，《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第3条规定“除法律、行政法规规定的共有部分外，建筑区划内的以下部分，也应当认定为物权法第六章据称的共有部分：（1）建筑物的基础、承重结构、外墙、屋顶等基本结构部分，通道、楼梯、大堂等公共通告部分，消防、公共照明等附属设施、设备，避难层、设备层或者设备间等结构部分”，业主对其房屋的楼梯、通道享有共有物权，其对毁坏其墙壁的行为，可以提出侵权之诉。但问题是通常认为业主仅对其正常进出所使用的楼梯、通道享有共有物权，其仅能起诉一个楼梯口的乱贴小广告侵权行为，而把众多的业主动员起来共同起诉，人数众多还需要依照民事诉讼法的规定推选代表人进行诉讼，难度可想而之。

　　（2）业主大会或业主委员会。民法典物权编第286条第二款“业主大会或者业主委员会,对任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等损害他人合法权益的行为,有权依照法律、法规以及管理规约,请求行为人停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失。”乱贴小广告其与违章搭建、侵占通道在行为性质和危害程度相当，属于损害他人合法权益的等内行为，《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第15条规定下列行为可以认定为《物权法》第83条第2款所称的其他“损害他人合法权益的行为”：（二）违反规定破坏、改变建筑物外墙面的形状、颜色等损害建筑物外观。业主大会或者业主委员会有权依照法律、法规以及管理规约,请求行为人停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失。民事诉讼法119条规定“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公司、法人和其他组织”，由于其他组织并没有要求，业主大会或者业主委员会肯定可以视为其他组织。所以说关键看业主大会或者业主委员会能不能享受胜诉的权利呢？我认为可以研究，如果要求停止损害、恢复原状，没有任何问题，但要求赔偿损失，则应当说出计算依据和明确赔偿款的用途和用法，胜诉后业主委员会可以以自己的名义接收赔偿款，只要用于全体业主的共同事业上就行了。能不能承担责任呢？由于本案件没有反诉的可能，也就是一些诉讼费用，不至于承担不起，并且业主大会或者业主委员会如果没有自己的财产，此案又具有公益性质，可以申请人民法院予以减免。由业主大会或者业主委员会起诉有利于树立和践行社会主义核心价值观，所以虽然法律没有明确规定，但法院在实践中认可的可能性非常大。

　　确实有很多小区没有成立业主大会或者业主委员会，笔者所在的区是由原先两个区合并而成，其中距市中心区较近的一个区（现为镇）里中的高档小区有业主委员会，他们聘请物业管理小区卫生等，另外一个距市中心稍远的区（同样为镇）中则都没有业主大会或者业主委员会。这样的小区就只能另外寻找其他适格的原告。

　　（3）物业公司。很多人认为物业公司对小区的卫生及设施有维护和管理的职责，当然可以起诉。但物业公司本身没有对受乱贴小广告侵害房屋的物权，其只是因合同被业主委员会委托管理小区，是一种委托关系，如果合同中有委托物业公司起诉维权的约定，根据民事诉讼法的规定应以委托人的名义起诉。也有人认为物业公司因合同约定负有清理、维护的责任，侵权人乱贴小广告后，物业公司需要物质和人工成本才能恢复原状，可以说给物业公司造成了损失。笔者认为以此起诉理由不充分，物业公司是其与业主委员会的合同中有约定才会花费恢复原状的费用，或者是物业公司没有管理好制止侵权行为的发生对业主委员会构成违约，属纯粹经济损失，按现在通用的法学理论是不需要赔偿的。理由是限制加害人责任，防止加害人在不特定的时间对不特定的人承担不特定的责任，防止打开诉讼泛滥的闸门。乱贴小广告的行为人与业主构成侵权关系，业主可以以侵权之债要求赔偿，但物业公司与行为人之间没有侵权关系，给其造成的纯粹经济损失是不需要赔偿的。

　　（4）街道办事处。街道办事处是政府的派出机关，是行政单位，其行使的上述职责是一种政府行为，是政府为了解决弃管小区人民群众的卫生问题，而提供的社会服务，因而具有行政协议的性质，依最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，行政协议按行政诉讼案件审理，反过来说如果业主不交纳应该承担的费用，街道办事处能按民事诉讼的规定诉业主承担吗？而是应该按《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”

　　可能有人说政府也可以从事民事活动，其不认可上述行为就是行政行为。街道作为平等的民事主体与业主协商，如果无法协商或者难以协商，也可推定业主同意。笔者认为即便认定为民事行为，其性质类似于物业公司受委托（推定业主同意）管理维护，不能以自己的名义起诉。

　　（5）居民委员会。民法典第101条：居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格,可以从事为履行职能所需要的民事活动。《中华人民共和国居民委员会组织法》第二条第一款：居民委员会拥有行使自我管理、自我教育、自我服务的权利能力和行为能力，具有基层群众性自治组织法人资格。第三条：居民委员会的任务：(二)办理本居住地区居民的公共事务和公益事业。治理乱贴乱画小广告是居民委员会的职能，可以作为原告提起诉讼。民法典赋予居民委员会法人资格，是为了使其能顺利开展民事活动，来更好的保护广大居民群众的切身利益。更大的意义在于通过司法实践激活了民法典的相关条款，在探索支持基层群众组织自身建设和维护广大人民群众合法权益之间寻找到了有力平衡点。

　　2.被告的认定

　　民法典第1169条规定：教唆、帮助他人实施侵权行为的，应当与行为人承担连带责任。民法典第1171条的规定：“二人以上分别实施侵权行为造成同一损害，每个人的侵权行为都足以造成全部损害的，行为人承当连带责任”。毫无疑问雇佣和实际操作乱贴小广告的人是共同侵权责任人，应负连带责任。侵权人在一个楼道口张贴一张小广告，并且多人在同一楼道口张贴的，想要恢复需要对整个楼道口进行全部粉刷，侵权人应承担连带侵权责任，负责对全部小广告进行清理。从法律上来看，如果检察机关参与的话，则应当依比例原则，不能“选择执法”，同时也不至于造成少数被告承担过重的法律责任，被选择的被告也可以向法院提出将其他侵权人追加为共同被告。

　　3.能否支持起诉

　　《民事支持起诉指引》第二条关于民事权益受到侵害的当事人，具有起诉维权意愿，但因诉讼能力较弱提起诉讼确有困难或惧于各种原因不敢起诉的，人民检察院可以支持起诉的规定。实践中存在最头疼的事是如何查找被告的信息，检察机关可以依职权行使调查权，通过电信部门和公安部门查询其基本信息，然后再找其调查取证，并对执法过程进行录音录像，作好留存证据和移交公安机关处理的准备。认为案涉小区居民楼没有成立业主委员会，也没有雇佣物业公司，针对乱贴小广告的侵权行为人“游击”作案、调查获取侵权行为人侵权证据、起诉条件中被告身份信息等方面存在较大困难的实际，依法认定确有必要支持居委会起诉，共同维护城市面貌。可否支持起诉，是检察机关行使职责是否恰当的问题，应由上级检察院审查认定，法院不能在判决中对检察机关支持起诉是否合法作出评价，但法院可在庭审时对检察机关取得的证据按民事诉讼的规则进行质证和采信。

　　六、诉源治理

　　（一）便民措施。

　　检察机关在通过法律手段进行治理的同时，应当建议街道、社区等单位通过在楼区建立广告牌、便民服务箱等方式，让便民、合法的小广告规范、有序张贴。还可以通过社区平台、微信群等方式对便民服务联系方式进行电子张贴，减少对生活环境的影响。

　　（二）反向公益广告。

　　不管是公益诉讼也好，支持起诉也好，取得效果后，都应当加大宣传力度，乌翠区检察院向梳理出的200余电话号码反向发送公益广告，告知各界经营者，违法雇佣人员张贴小广告构成侵权，应当承担法律责任。努力实现“办理一案、教育一片、治理一面”的办案效果。

　　综上，检察机关在治理城市牛皮癣中有其独到的优势，应当能动、充分、融合履职，为大局服务，为人民司法，为法治担当，在社会治理体系中贡献检察力量。

（作者单位及职务：伊春市乌翠区人民检察院检察长、副检察长）